樊庆军

　　新时代推进城市治理现代化必须贯彻人民城市理念，构建与治理目标、治理手段、治理需求相适应的体制机制和机构职能体系，并依托大数据、人工智能等数字技术的应用，不断提高治理精细化、智能化水平，加快智慧城市建设，形成共建共治共享格局。党的十八大以来，发轫于行政审批服务领域，通过建立清单管理制度规范权责事项运行、事项在数字化治理平台上运行保障效能的融合治理模式（以下简称“清单+平台”治理模式），被广泛应用于跨部门（单位）、跨层级事项的协同治理以及基层社会治理、基层减负等领域。清单规制与平台赋能的有机结合，实现了制度减负与数字增效的双向叠加、治理提质与惠民利民的深度统一，有力提升了行政运行和公共服务的效率，更好地回应和保障了基层治理变革成果的落地，为建设宜居、韧性、智慧的现代化人民城市提供了重要支撑。

　　“清单+平台”治理模式的核心内涵

　　“清单+平台”治理模式，顾名思义，就是清单管理制度与数字化治理平台的结合体。其中，清单管理制度是通过梳理编制权责事项清单、职责边界清单，建立清单事项准入机制和动态调整机制，明确各级各部门的权责事项范围、办理流程和服务标准，厘清上下层级之间、同级部门（单位）之间的权责关系，规范权力运行，提升行政效能，固化减负成果。

　　清单管理制度是适配国家治理现代化的基础性制度安排，其核心逻辑在于构建与中国式现代化相适应、与国家治理体系和治理能力现代化目标相契合的优化协同高效的体制机制和机构职能体系，同时也是基层减负、规范履职、惠民服务的重要制度保障。从机构编制治理体系来看，清单管理制度与“三定”规定一脉相承，是对机构职能的具体化和细化。这是因为“三定”规定作为党内法规，侧重宏观定责，明确职能定位和管辖范围，职能表述基于稳定长效相对原则，尽其要而不求其细，结尾处（比如省直部门）通常以“完成省委交办的其他任务”作为兜底条款。而清单管理制度侧重微观落地，是对“三定”规定职能的场景描绘与动态适配，是法定职能的具象化、场景化、实操化。

　　目前，城市治理领域的清单主要有部门权责清单、部门职责边界清单、镇街履职事项清单以及行政审批和政务服务等行业领域专项清单，基本搭建起了全覆盖、差异化、标准化的清单制度体系。针对城市治理场景、民生服务需求、基层履职实际，系统梳理城市治理各领域、各层级、各部门权责事项及其职责边界，把法定框架内的笼统职能拆解为可操作、可量化、可考核、可追责的具体事项，既有效厘清跨层级跨部门交叉职能、属地协同职能、行业细分职能的边界盲区，弥补“三定”规定宏观性、原则性带来的实操问题，也从制度层面系统性优化治理架构、理顺机构职能、明晰层级权责，推动治理体系更加系统完备、科学规范、运行高效。同时，清单管理制度坚持“照单履职、依单问责”原则，严格以“三定”规定和有关法律法规为依据，不突破法定职能边界、不增设法外权责，通过清单化梳理杜绝推诿扯皮、责任转嫁、悬空缺位等问题，让机构编制资源与基层治理任务精准匹配。

　　例如，镇街履职事项清单制度严格落实基层减负要求，通过编制基本履职事项清单、配合履职事项清单、上级部门收回事项清单，精准聚焦镇街党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四大职能，全面剥离不应由镇街承担或无力承担的责任事项，明确协同治理事项的配合责任，切实破解基层治理权责不对等、责任转嫁等“小马拉大车”突出问题，让基层集中精力服务群众、抓实治理，进一步激发基层治理的动力和活力。行业领域专项清单针对行政审批、政务服务、安全生产、城市管理等与企业和群众密切相关的细分领域，制定场景化履职标准与处置规范，让部门（单位）和基层履职有标准、服务有依据、处置有尺度。

　　数字化治理平台是清单事项运行的载体，是清单管理制度发挥作用的保证。清单事项按有关标准编码后，上数字化平台系统运行，通过配套建立监测预警机制、督办考核机制、复杂争议事项协商和裁定机制，全过程闭环管控事项运行的效率和质量，实现整合资源、固化流程、畅通民意、赋能基层。

　　比如，“12345”市民服务热线平台，嵌入部门权责清单、职责边界清单、镇街履职事项清单等有关清单事项，作为平台派单的依据，自动识别群众诉求的办理主体，智能派单、全程督办、闭环回应，高效解决群众急难愁盼，打通民意通达“快车道”。政务服务一体化平台聚焦便民利企、提质增效，打通线上线下服务通道，简化办事流程，压缩办理时限，让企业和群众少跑腿、数据多跑路，切实提升办事体验。“街道吹哨、部门报到”平台聚焦破解基层“无法独立解决又协调乏力”的履职困境，构建基层吹哨、部门响应、快速联动、闭环处置的协同机制，减少基层治理沟通协调成本，为基层履职赋能撑腰。

　　“清单+平台”治理模式的时代价值

　　近年来，随着新型城镇化深入推进，城市人口集聚、功能迭代加速，城市运行的复杂性、多元性、动态性显著提升。特别是人工智能时代的加速到来，正在重塑城市治理的技术底座，推动治理范式由事前规制、事中控制、事后处置转向预判治理，由流程数字化升级为人机协同智治。2026年8月18日，基于广东省政务智能中枢平台“湾擎”创新研发的“湾擎·WorkBuddy”政务AI智能体正式上线，为制度规则与人工智能技术融合落地提供了实践样本。在这样的时代背景下，“清单+平台”治理模式的价值，已经超越单纯的流程优化、事务减负工具范畴，为前瞻人工智能时代的城市治理现代化提供制度范式、逻辑参照与实践启示。

　　其一，筑牢数智治理的制度锚点，实现技术创新与制度理性的双向制衡。以大模型和AI智能体为代表的人工智能技术具备强大的数据挖掘、趋势推演、任务拆解能力，但也客观存在算法黑箱、权责漂移、技术越界等潜在风险。“清单+平台”治理模式确立“制度定规则、技术做工具”的底层逻辑，能够为政务大模型、AI智能体落地设置刚性制度约束。借鉴湾擎与“湾擎·WorkBuddy”的建设思路，各类治理清单经过结构化加工后，可沉淀为政务AI的规则知识库，AI在开展诉求解析、任务分办、风险研判时，必须以清单划定的权责边界、履职标准作为校验标尺，约束智能输出不能脱离法定职责与制度规范。这一模式回应了智能时代“技术向善”的现实命题：数字技术特别是政务AI不能脱离行政制度独立运行，技术应用始终被置于法定权责框架之下，为各地推进城市AI治理提供可复制的制度思路。

　　其二，弥合数字化转型落地鸿沟，拓展人民城市智治的本土化实现路径。当前不少地区数字平台建设迭代速度较快，有的存在制度配套滞后的问题，陷入“重技术、轻制度”的建设误区，甚至出现平台越先进、基层附加负担越重的现实矛盾。“清单+平台”治理模式坚持制度建设与数字建设同步谋划，跳出单纯依靠技术改造城市治理的路径误区，以清单制度理顺权责关系，以数字平台释放制度效能。湾擎体系强调沙箱隔离、全程留痕、权限可控、数据不出政务域的安全建设理念，也进一步启示城市数智化转型不能片面追逐技术噱头，必须统筹兼顾减负实效、数据安全、权责可追溯多重目标，为大中小不同规模城市推进智慧治理提供可借鉴的本土化实践样本。

　　其三，重塑协同治理运行逻辑，开辟人机协同下共建共治共享的实践空间。城市复杂民生问题往往跨部门、跨领域交织，传统碎片化治理模式很难实现高效处置。而“清单+平台”治理模式搭建起政府主导、基层落实、多元主体参与的制度底座与数字运行载体。面向人工智能应用场景，清单提供统一履职标尺，数字化平台承接多元主体诉求，叠加“湾擎·WorkBuddy”这类政务智能体能力，能够对海量民意诉求做聚合研判，对复杂治理事项进行智能拆解，有效降低跨层级、跨部门的沟通协调成本。它将共建共治共享从治理理念进一步转化为可操作、可落地的运行机制，推动全社会多元治理主体有序嵌入城市治理全链条，夯实人民城市建设的社会基础。

　　其四，构建动态演化的治理闭环，支撑城市治理体系面向未来持续迭代。城市治理场景、群众诉求始终处于动态变化之中，AI技术本身也在快速演进，静态固化的治理体系难以适配持续变化的现实需求。“清单+平台”治理模式天然形成“实践反馈—数据归集—清单迭代—平台优化”的内生演化机制：平台运行沉淀的诉求数据、处置数据、评价数据，经由政务AI聚合分析，精准识别治理堵点与制度短板，反向推动清单条款修订完善；完成更新的清单知识库再同步输入数字平台与AI智能体，实现制度规则与数字技术协同升级。这套自我调适的运行机制，能够持续适配人工智能时代城市治理变革要求，为建设宜居、韧性、智慧城市提供长效制度支撑。

　　（作者单位：山东省行政管理科学研究所）