郑 国

 人民群众是城市核心，是城市根基所在，是城市一切工作的最终目标。推进青岛的城市更新，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持“人民城市为人民”理念，不断完善城市功能，提升城市品质，加快建设现代化国际大都市。

 城市更新是城市发展新阶段的必然要求

 实施城市更新行动，是党中央适时作出的重大战略部署，也是适应城市发展新阶段、推动城市高质量发展、顺应人民群众对美好生活新期待的必然要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”

 城市更新是城市的常态化状态。过去，对城市更新的认识多集中于节能、保温与安全性能的提升，往往以旧城改造代替城市更新。事实上，城市更新不是简单的修修补补，而是城市系统和功能的全面升级，着眼于转变城市发展方式，适应信息时代要求，树立全周期管理理念，避免大拆大建，以人为本，见物见人，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。有学者研究指出，2020年我国常住人口城镇化率达63.89%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。我们不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。因此，实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、化解日益严重的“城市病”、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

 近年来，青岛市高度重视城市更新工作，配套政策措施相继出台。继2021年4月出台《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》后，2021年12月又发布了《关于实施城市更新和城市建设三年攻坚行动的报告》，为城市更新加速驶入快车道做出详细的谋划和布局。如在历史城区更新方面，我市成立了历史城区保护更新指挥部，运用“政府+平台公司+社会资源”方式，以建筑修缮和产业导入赋能老城复兴，打造历史城区有机更新典范，探索老城复兴的青岛模式。

 城市更新要回归“城市让生活更美好”的初心

 党的十九届六中全会将“坚持人民至上”作为党百年奋斗的一条重要历史经验，明确指出增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求。通过城市更新，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，有效解决各类城市问题，完善公共设施，改善人居环境，导入新兴产业，提升城市功能，激发社区活力，彻底改变粗放型发展方式，让群众真切感受到城市的善意和温暖，进一步增强对城市的认同感、归属感，回归“城市让生活更美好”的初心。

 当前，城市建设现状离人民群众的新期待仍有一定差距。改革开放以来城市化进程高歌猛进，城市的整体结构、功能、布局方面存在种种不合理不协调的地方。教育、医疗卫生等公共服务在不同城市、不同城区的配套水平差距较为明显。城市公共设施规划建设与人民群众的要求仍有差距，功能有待完善，品质有待提升。这些问题在青岛也有轻重不一的表现。如有的区域学校、医院、商场的配建达不到规划要求，导致区域内社会事业和公共服务设施不足，造成跨区入学、就医、购物等“非正常”的增长和聚集。比较明显的是，优质教育、卫生医疗等社会公共资源过于集中在市区西部，崂山、李沧东部、浮山后等区域相对缺乏。人民群众对城市更新的诉求，在市12345政务服务便民热线中有明显体现。2021年前三季度，市12345政务服务便民热线共受理公众来电来信281.63万件，其中与城市更新相关的城市综合类76.06万件，占比27.01%；城乡建设类41.31万件，占比14.67%，二者合计41.68%，接近便民热线的半壁江山。按公众诉求类别划分，2021年前三季度市12345政务服务便民热线受理诉求量前五位依次是：市容环境17.79万件、消费者维权16.85万件、物业管理15.71万件、拖欠工资12.97万件、房地产管理10.67万件，有三大类与城市更新有关。此外，以人民为中心推进城市更新，必须立足于我市人口结构特征。根据我市第七次全国人口普查数据，全市人口中0-14岁人口为1552097人，占15.41%；60岁及以上人口为2042649人，占20.28%，其中65岁及以上人口为1429813人，占14.20%。基于这一现状和实际需求，城市更新也要围绕强化儿童福利保障、养老服务体系健全、特殊人群关爱等相应内容展开。

 实施城市更新行动，应着力围绕人民群众诉求较高的问题，做到民有所呼，政有所应，以人民为中心，努力解决困扰人民群众急难愁盼等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理服务水平，确保城市更新正确的建设方向，进而达到“人民城市人民建，人民城市为人民”的目标。

 落实以人民为中心推进城市更新的具体举措

 城市更新是今后城市发展的战略方向，要积极把全部思想统一到做好城市更新工作上来，树立以人民为中心的发展思想，顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以补短板、惠民生为更新重点，聚焦居民急难愁盼的问题诉求，完善政策措施，引导市场和社会力量共同参与，形成发展合力，增强城市活力。

 一是加强顶层设计，完善政策措施，充分激发政府市场与社会合力，创新路径模式。城市更新首先是思想观念、政策措施的更新。特别是老城区房屋产权复杂，关系错综，历史久远，既要分门别类，细化至街道社区，又要统筹协调，形成市区合力。因此，必须完善制度供给，细化配套措施，加强政策协调。针对长期以来各部门制定的标准、审批流程主要是为城市增量建设服务的现状，应尽快构建一套针对存量城市更新的协同制度，形成综合的、网状的、立体的、常态的政策体系，探索发展经验。积极对标国家第一批21个开展城市更新试点城市（区）发展思路经验，特别是借鉴广州、上海、深圳等陆续颁布城市更新条例的做法，聚焦解决城市更新实践中的难题，以地方立法推进城市空间形态和功能改善，强化制度保障。

 二是以完善基本公共服务为突破，构建多元融合的“十五分钟社区生活圈”，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。近年来，城市资源不断向新建区、核心区聚集，特别是核心区商圈现代化水平明显提升，但是对以社区居民为服务对象的家门口生活圈建设往往相对忽略，教育、卫生、养老、文化、体育，以及商业、交通站点、助残等资源发展滞后，与满足人民日益增长的美好生活需要不相适应。要超前做好城市更新区域规划设计，以功能性改造为重点，完善生活功能，补齐公共设施短板，满足全体居民尤其是社会弱势人群的生活需求，建设全龄友好型包容社区，增强城市亲和力，体现城市的人文关怀。通过城市更新，以人民为中心，把更优的资源、更好的地块、更大的投入配置到民生事业上，以幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶为建设导向和努力方向，让便捷、高效的社区生活成为居民生活的新常态。 

 三是创新社会治理，构建温情基层社区文化。城市更新也是城市社会治理的更新。城市更新直接涉及人民群众切身利益，要不断完善共建共治共享的基层社会治理结构，发挥党建引领作用，注重倾听民声、汇集民智、凝聚民心，激发居民的自治意识，充分尊重居民意愿，发挥自下而上的巨大作用，共享发展成果。加强城市更新与数字化建设糅合力度，依托城市云脑，借鉴上海“一网统管”和北京“接诉即办”的快速治理机制，强化青岛市12345政务服务便民热线作用，树立全周期精细化管理机制，探索符合青岛实际的基层社会治理模式。

 四是结合老城区申遗，重视文化引导，留住历史风貌与乡愁记忆。老城区申遗与城市更新殊途同归，互为助益。在更新过程中进一步加强历史文化遗产保护，多样化合理利用各级文保建筑和老旧建筑，不断提升老城区有机更新水平和进程，保护老城历史文化风貌。让文化遗产融入城市更新，以开放式推进遗产保护，重视社区居民的重要作用，以动态的方式营造一种“居遗产之上”的人居生活范式，寻求文化遗产在现实社会的延续和发展，体现文化遗产的当代价值和社会价值，促进遗产的可持续发展。积极申报国家历史文化街区，八大关历史街区、鱼山路历史街区、中山路历史街区等均有申报国家历史文化街区的条件，应按照建设部、文物局关于国家历史文化街区的标准要求，保护完善青岛历史街区，争取早日入选国家历史文化街区。

 （作者单位：青岛市社会科学院）