《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。“放管服”改革既是政府转变职能的重要抓手，也是重塑政府、市场与社会关系的关键所在。“放管服”改革目的是消除市场主体生产经营活动中的羁绊，破除生产要素合理流动与有效配置的障碍。在提出促进国内国际双循环的大背景下，深入推进“放管服”改革，具有特别重要的意义。
一、放管服改革是实现国内国际双循环的前提和基础
改革开放40多年来，我国沿着市场化的改革路径，不断加大简政放权、强化监管和优化服务力度，解放和发展了生产力。2013年，国务院正式提出简政放权、放管结合；2014年再次强调强化放管结合；2015年又将“优化服务”纳入其中，形成了“放管服”三管齐下、全面推进的格局。“放”就是重构政府与市场关系前提下政府职能的再定位，凸显市场配置资源的决定性作用。通过政府的减权限权为市场增活力、为发展添动力，对权力做减法、给责任做加法、为市场做乘法，纠正政府职能的缺位、错位、越位等问题。“管”就是强调政府职能的回归和转型，强调政府职能变革要适应经济新常态、科学技术新变革和全面深化改革的新要求，提高行政效能，打造有为政府。“服”就是服务，也可理解为赋能，要求在“放”与“管”改革的基础上，政府治理理念、治理机制方面要与时变革，建设服务型政府。
深入推进“放管服”改革是推动国内国际双循环的需要。“十四五”规划提出要实行发展战略的转变，即立足国内大循环，促进国内国际双循环。双循环战略的核心和重点在于畅通国内大循环，即以国内大循环带动国际循环，利用国内丰富的资源与产业优势，立足内需，以建设国内市场为重点，引领对外贸易、使其服务于国内市场，改变以往对外贸易与全球分工决定国内产业结构的格局。以国内大循环为主体，实际上就是集中力量办好自己的事情，不断扩大内需规模，通过提升内循环的发展质量和水平，为国内国际双循环提供更加有力的支撑。
双循环战略的提出是一场深刻的革命，意味着要从过去的外部开放带动型到内部改革引领型的转变。畅通国内大循环，这就要求优化制度和营商环境，形成完善而成熟的市场体系。一方面要打破区域间的发展壁垒，构建全国统一的大市场，使要素、商品与技术在全国范围内自由流动。这样既最大限度减少对外依赖，又具有足够融入国际大循环的能力与包容性，使国内国际双循环相互促进。另一方面要继续加大市场化的改革力度，对内部制度实行挖潜与创新，进一步降低准入门槛，最大限度激发市场活力、释放内需潜力，提高微观经济主体自主创新、自我提升的内生动力和创新活力。
解决上述问题的一个重要方面就是要处理好政府与市场的关系，深入推进“放管服”改革，充分发挥有为政府和有效市场的作用，构建新型政府——市场关系。同时，建立国内国际双循环相互促进的新发展格局离不开更高水平的对外开放。这就要求在做大国内循环的同时，对标世界更高水平的对外开放，深入推进 “放管服”改革，营造良好的营商环境，吸引世界更多的生产要素流入国内市场，促进国内产业转型升级，提升国内经济发展的质量和水平。
二、深入推进“放管服”改革应处理好几个关系
处理好碎片化改革和整体推进的关系。注重改革的系统性、整体性、协同性是全面深化改革的内在要求，也是推进当前“放管服”改革应坚持的重要原则。“放管服”改革是一个有机整体，涉及微观领域和宏观领域一系列改革，涉及经济体制改革和政府职能转变，牵一发而动全身，破解其中每一道难题都必须处理好与其他问题之间的关系。“放管服”改革必须打好“组合拳”。在简政放权的同时，要做到事中事后监管的配套和跟进，统筹考虑与取消下放的行政审批项目相关的前置审批、后续监管等问题，尽可能保证改革的整体推进、协调一致，防止改革措施的部门化、碎片化，避免因改革措施不衔接甚至相互矛盾，给市场主体和社会公众造成新的负担。
处理好自上而下的改革设计和自下而上的民间需求之间的关系。“放管服”改革离不开科学的顶层设计，涉及社会利益调整、社会结构重组和权力运行机制再造，涉及相关领域制度的整体安排和重新设计，需要理顺好政府与市场、政府与社会、中央与地方之间的关系，需要国家层面整体谋划、科学论证、稳步推进。“放管服”改革的一个重要内涵，就是要坚持以人民为中心的发展理念，从市场主体、社会公众角度出发来论证、推进改革。这就要求:一是改革方案和制度设计要充分听取企业、公众的呼声，积极回应社会的关切。二是要以人民群众是否满意作为改革的衡量标准，即把改革是否更加便民利企、成本是否更低、群众是否更满意，作为衡量改革成效的标准。“放管服”改革，不是为了改革而改革，而是要破除经济社会发展中深层次的体制机制障碍，调动各类主体的积极性，激发市场主体的创新力和竞争力，以此来推动经济持续健康发展，满足人民对美好生活的向往。如果说目前更多的是从政府管理的角度出发，解决企业与政府在每一个触点产生的问题，那么未来的治理机制应该是政府管理与企业需求的无缝对接，政府积极主动帮助企业解决生产经营中遇到的问题。
处理好改革 “破”与法治“立”之间的关系。正确处理改革与法治的关系，做到破与立的辩证统一。一是完善立法，推进政府机构、职能、权限、程序、责任的法定化，严格规范执法行为。对政府来说,做到法定职责必须为、法无授权不可为，促进权力运行更加规范有序。对市场主体来说,要坚持法无禁止即可为,最大限度激发市场的微观活力。二要重视运用法治思维和法治方式推进改革，充分发挥法律对改革的引导、规范、促进和保障作用。重大改革措施必须于法有据，做好现行法律的立改废释工作，在法律层面为保留、清除、下放的审批项目设定依据。三是把改革的成功经验以法律形式固化下来，做到改革措施与法制建设的相协调、两促进。
处理好改革的数量和质量之间的关系。“放管服”改革是一个有机的整体，有破有立，有减有加，要在有效监管和防止监管过重二者之间保持平衡。如果说在经济领域放开审批是增强经济活力的需要，在食品卫生、公众安全、产品质量、疾病防控等社会领域依法加强监管则体现了以人为本、生命至上的基本理念。要创新管理方式方法。在更多领域和更大范围推行网上审批，运用互联网、人工智能等新一代信息技术，推行“最多跑一次”“不见面审批”“智能审批”等，深化“双随机、一公开”改革，大幅提高政府效能，更好服务经济社会发展和人民群众需要，努力做到审批更简、监管更强、服务更优。
（作者单位：中共青岛市委党校）
曲崇明
